国际投资新规则制定的趋势及内容

    导读：

国际投资新规则制定的趋势及内容

——张蕴岭（中国社科院国际研究学部主任、学部委员、全国政协委员）

      一、国际投资新规则制定的趋势
      国际投资的新规则理应由世界贸易组织的多哈回合来推动，但是多哈回合原来设计的是发展合作，然而发展合作显然不适合发达国家的胃口，所以一直停滞不前。目前投资规则制定出现了一个趋势，即以区域的投资规则制定，来推动全球的投资规则制定。
      目前的区域投资规则制定，主要是有两个潮流，一个就是发达国家TPP这样的一些，其实更早的像北美自贸区也类似，它们推动的除了高度的开放，更重要的是涉及到很多原来不属于贸易谈判的一些领域，即所谓的边界内的问题。第二个潮流就是由发展中国家推动的，像东盟自贸区，还有现在正在进行的RCEP。发展中国家推动的投资规则制定，是一个渐进推动过程，特别强调经济合作，而发达国家推动的投资规则却不包括经济合作。
      发展中国家推动的投资规则，同时也必须考虑发达国家推动的投资规则内容，实际上全球投资规则的制定，必须同时考虑到这两个方面。美国的意愿就是希望以TPP为代表的新规则能够成为国际的新规则，然而后一个规则包含的国家也非常多，这就是为什么多边谈判很难达成的原因。去年达成了便利化措施，实际上是综合考虑这两个规则的结果，下一步究竟往什么方向推，到底能取得一个什么程度，我觉得取决于这些区域的构造。例如TTIP，也不像原来设计的那么简单，遇到了很多困难。困难之一就是融合了很多发展中国家，但是如果区域设计的国家太少，无论在经济上还是政治上，影响则不会那么大。所以贸易投资的新规则制定的过程还会持续相当长的时间。有很多的文章，对于新投资规则的制定写的很悲观，跟我们当年加入WTO一样，好像狼来了，好像一场灾难。其实不然，没有那么严重，也不会过于顺利。
      最近出现了一些新的趋势，比如说像互联互通、经济走廊这样一些区域合作模式，应该也会带来很多新的规则，所以总的来说，投资规则制定还处在一个新的进程当中。2008年经济危机出来之后，对全球化的议论很多，很多人说“去全球化”什么的，我想不可能是“去全球化”，但要进行很多调整，其中一个调整是更深度地触及到原来没有触及到的问题，这个是要解决的。第二个就是要考虑到差别性的发展，即新兴经济体崛起以后，对国际规则制定的重大影响。因为从20世纪七十年代末的东京回合第一次拉入发展中国家，到现在新兴经济体的大量出现，他们都在影响规则制定。这个规则制定很接近原来定的发展方向，但是发达国家的压力和影响力非常之大，必须也得考虑；同时这些新兴的经济体发展到一阶段，除了要求市场准入之外，还会要求更深的一些制度上的开放和接轨，所以这两方面出现了一些融合的趋势。从全球的角度看，规则的制定还值得深入地研究，尤其是像我们这样一个总量很大的发展中国家，如何参与和影响规则制定，是值得研究的一个问题。

      二、国际投资新规则的内容
      国际投资的一些新规则，首先现在大家关注最多的、影响最大的就是负面清单和准入前国民待遇，现在几乎成为一个主潮流，就是说你不管发达国家还是发展中国家，都必须考虑这两个原则，至于负面清单的尾巴能拉多长，则视情况而定。从正面清单转换到负面清单，对于投资规则影响很大，因为到现在为止，我们所有签订的一百多个双边投资协定，没有一个涉及到这个问题。自贸区谈判也都没有涉及到，只有正在跟美国的谈的投资协定，我们承诺考虑这两个原则，但是如何承诺，如何考虑，恐怕这个尾巴会比较长，但是这个规则肯定是一个趋势。
      其次，环境的因素成为几乎所有投资规则中的一个重要因素。因为按照经济学的理论，投资转移就是利用宽松环境，把落后的东西转出去，这是传统的企业走出去很重要的一个原因。现在环境标准成为占主导性的因素，对外投资必须考虑环境的因素。
      再次，公民声音对规则的影响愈发重要。过去都是政府间谈判，现在出现大量的公民声音，这主要有两个原因，一个是民主化，另外一个就是公民的觉醒。公民参与对规则制定是相当重要的，老百姓不同意、不喜欢的东西，你将来就搞不成。
      最后，企业社会责任也是不可或缺的部分。联合国的全球契约，参加的国家越来越多，几乎成为一个被接受的国际规范。社会责任包括人权、劳工、反腐败等等，这些过去是没有的，是投资新规则制定中必须考虑的，有些是写在协议里头的，有些是社会的一种认可，几乎成为一种社会规则，所以将来一个是政府制定的政治规则，一个是社会规则，这两方面对对外投资的影响很大。这些规则在很大程度上颠覆了以往的对外投资理论，比如说产品生命周期，企业各种成本优势等等。
      传统的投资协定主要是推动投资市场的开放和投资保护，而准入前国民待遇、负面清单、还有一些新的劳动、环保、安全、争端机制等内容都会进入到未来的投资规则里边。比如像BIT（双边投资协定），现在虽然叫“投资协定”，或者是“投资条约”，但新一代的投资协定，实际上大量涉及了新一代贸易，有时候很难将投资与贸易两者分开。将来中美谈下来一个投资协定，实际上大量涉及了服务及贸易，它具有广域性、综合性的特点，这与我们过去签的投资协定完全不一样，大量的贸易问题、服务问题还有其他规则问题，都会包括在新的一代投资协定里边。
美国在2012年颁布了新的投资协定范本，包括金融服务监管、劳工、环境、透明度，还有国有企业等，内容非常广泛。像美国、欧洲达成的跨国公司投资共同原则，不仅包括开放，也包括了非歧视原则、公平竞争、市场环境、投资保护、公平、约束力的争端机制、透明度等，这些东西大量的都会往投资协定里边去塞，这是投资协定谈判的新趋势。

      三、中国要积极推动多边投资规则的制定
      在多边框架下没有多边投资规则，这个问题探讨已经很多年了，依旧没有进展。多边包括全球的多边和地区的多边，地区的多边越来越多的包括广域投资的条款，全球多边也应该推动制定多边框架下的投资协定，或者是先从投资的便利化协议开始。中国是后起的投资国家，已经成为世界投资大国，引进外资已是世界第二，对外投资已是世界第三，同时也是世界第一贸易大国，因此中国应该更积极地推动全球多边投资协定的制定。
      美国的服务贸易非常发达，我们作为后起的国家，应该考虑要求新的秩序和更大的市场开放。现在正在谈的中韩RCEP中，我们也应该考虑这些新的内容，到现在为止可以说，我们还比较谨慎，还比较保守。中国要成为投资大国，在世界投资市场上占更大份额，如果在规则制定上非常的保守，就无法大步前进，就会遇到很多的问题，所以要转换思想观念。我国除了在一些比较敏感的行业进行保护外，投资市场整体已经在很大程度上开放，前面说过我国是引进投资第二多的国家。我国市场和产业的开放，是靠我们向外资开放的政策进行的，如果我们选择把大部分政策往国际上去推广，取得我们未来走向世界的机遇与保障措施，我国的对外投资会更容易一些。
      最后，我国的对外投资增长很快，但是以贸易服务、资源开发、工程承包为主。所以真正的对外投资的构建并没有发生，真正的对外投资根据投资理论，那就是生产网络的构建，建立企业链。我们没有区域性和世界性的产业链构造，我们现在是参与人家的产业链，不是中国企业自身的产业链。像日本、美国的一些大企业，它构造的企业链是以它为主的，我国企业的产业链条非常短，主要原因是还没有大型的制造业，还是由外资占领我们市场，因而当务之急是要以构造产业链为基础，来扩大我们的对外投资，这必将是未来推动的重点。
      另一方面我们要看到，我们在短时间内要构造以中国企业为主体的产业链，还是相当困难的。解决这个问题有两个办法：一个办法就是创建有能力的大企业，即所谓国际市场的公司内部化，通过大企业构造产业链；另一个办法是形成产业链集群，也就是搞境内工业产业园，把大量的中小企业吸引到同一地方去，通过改善投资环境，形成相互紧密联系的这样一种园区型产业链。第二个办法可能更适合我国的情况，但是目前政府推动这类产业园发展的目标不是太清楚，建这个产业园的目的是什么？从政策的目标上一定要界定清楚。很多地方政府推动企业走出去，但不明白推动企业走出去的目的。政府首先应该把企业留住，等企业发展到了一定程度再推动其走出去，开发和占领国外资源、市场。因而政府目前需要推动产业园建设，服务于构建产业链群，把中小企业吸引到同一地方，形成一种局部的产业链网络。政府与园区的中小企业进行集体谈判，例如环境的综合治理，所有的环境问题、排污问题由产业园统一来解决，这样更利于经济发展和环境的协调。这些都是投资规则制定中应考虑加入的内容，也是中国未来投资协定谈判应关注的重点。