近些年，随着我国金融业的繁荣发展，它在市场经济中起到的作用越来越大，对于产业园区发展而言，金融的作用也日渐重要。尤

近些年，随着我国金融业的繁荣发展，它在市场经济中起到的作用越来越大，对于产业园区发展而言，金融的作用也日渐重要。尤其是在国家一系列政策驱动下，融资等金融问题更成为了关系到产业园区发展的关键问题。为此，地纬招商网选取中国投资咨询有限责任公司研究总监蒋学伟博士在一次内部研讨会上的演讲，供大家参考。

【地纬招商网正文】

国务院办公厅最新发布《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔2014〕54号)。《若干意见》提出“把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。”同时，要求开发区转变发展方式，“实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。”

1、产业园区的两种开发模式：政府主导和市场主导

产业园区的基本功能在于建设园区内的基础设施和配套服务并引入企业，形成企业集聚区，创建新的产业发展区域。但是，现在园区已经失去了其原有的土地批租开发和所得税的政策优惠，还面临环保与能耗、劳工成本上升及传统产品产能严重过剩的巨大压力。

目前，产业园区的开发主要包括两种模式，一是政府主导，二是市场主导。在政府主导开发模式下，地方政府根据当地社会经济发展规划要求和当地的资源条件，通过招商引资引进符合相关条件的产业发展项目，以地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能的建设和运营。政府在产业园区设立具有行政管理功能的管委会，同时设立国有的园区开发投资公司。管委会通过园区开发公司实现政府的开发意图，在许多时候，它们是“两块牌子，一套人马”，这为园区的开发建设和融资及园区企业服务提供了极大的便利。例如，上海的张江高科技园区、陆家嘴金融区、上海临港产业区等，都由相应的开发区公司进行开发，包括上海张江集团、上海陆家嘴集团、上海临港经济发展集团。目前，政府主导是产业园区开发的最主要模式。

2、市场化园区开发是三种类型

市场主导方式是近几年才开始出现。它是指政府转让一定区域的土地使用权给社会企业开发。进行园区开发的社会企业主要包括三种：

一是产业地产商，例如联东集团。它们在产业园区获取土地，建设基础设施以及厂房、仓库、研发大楼等，然后以转让、租赁或合资等方式进行项目的经营和管理，最后获取开发利润。

二是产业新城运营商，例如华夏幸福基业公司。在这种模式下，政府提供土地、税收等优惠政策，并成立管委会负责行政管理事务，开发商投资建设并提供相应的园区服务，龙头企业入驻并发挥产业号召力共同推进产业园区的开发和经营。

三是产业企业，如中国电子信息产业集团和由诺基亚公司投资建设的北京星网(国际)工业园。它们通常是特定产业领域内具有强大实力的企业，它们获取大量自用土地后建造一个相对独立的产业园区，并在自身入驻园区且占主导地位的情况下，借助其在产业中的强大号召力，以出售、出租等方式吸引同类企业的集聚，最终建设完整的产业链或产业生态。

无论是政府主导，还是市场主导，对于开发公司来说，它们的主要职能包括规划设计、基础设施建设、土地和房产开发(一级和二级)、招商引资、建设产业生态园、园区企业服务等。在产业园区发展成熟并获得持续稳定的收益之后，它们就可能再开始自身的产业化经营，例如上海张江集团和上海陆家嘴集团，它们都已经开始涉足产业园区开发和运营服务以外的其它产业的发展，成为产业控股集团，并且已培育了上市公司。

3、产业园区开发融资的新环境

政府性的产业园区开发公司实质上是一种地方投融资平台。园区开发公司的基本运作机制与地方投融资平台非常类似。政府通过划拨土地或财政资金或国有企业股权注资成立园区开发公司，同时政府会给园区开发公司转移部分的土地出让金和地方税收，基于政府信用和注入资产，园区开发公司向社会各类渠道融资并进行园区的开发建设和运营，面向社会招商引资，通过园区企业的经营获得地方税收返还和园区企业服务收入。

地方投融资平台是地方政府的中国特色创新。1994年实行的“分税制”改变了中央与地方的财力和事权关系。地方政府的预算内财政收入难以维持社会经济快速增长所带动对基础设施与公益服务的巨大需求。地方政府陷入严重的财政困境，于是开始探索获取资金的渠道和创新。

1987年12月30日，上海根据国务院“国函(1986)94号”文成立上海久事公司，负责“94专项”所需资金的统一筹措、项目安排和综合放款，并负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施建设。它开创了政府借助平台公司实施市场化融资之先河。

2008年爆发国际金融危机，中央政府推出4万亿经济刺激计划。为解决地方配套资金的缺口问题，2009年3月，人民银行和银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发〔2009〕92号)提出，“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”地方投融资平台成为扩大投资，稳定并拉动经济增长的重要工具。

2010年年初开始，地方融资平台数量和负债规模快速增加，其风险问题开始暴露。国家开始关注清理、整顿、规范地方投融资平台，并先后出台了一系列政策文件。同时，各地方政府也落实并出台相关实施措施，对本地政府投融资平台进行梳理、整顿。

地方投融资平台的发展受到国家政策的直接影响。今年以来，对于地方投融资平台的最大的政策变化是两项，一是《预算法》的修订，二是43号文。

4、政策变化一：《预算法》

1994年《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”也就是说，经过国务院批准，地方政府可以发行地方政府债券。为应对金融危机，中央政府第一次代发地方政府债。《国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知》规定，地方政府债券由中央代理发行，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由地方政府承担。地方债暂定期限为3年，发行规模为2000亿元，用于公益性项目建设。

此后的2010年和2011年，中央政府每年代理发行地方政府债券规模都为2000亿元，期限分别为3年和5年。2011年，地方政府试点自行发债，上海市、浙江省、广东省和深圳市四地被列为试点范围，四地的政府债券还本付息仍由财政部代办。2012年，地方政府债发行总额增至2500亿元，还新增7年期的地方政府债券。2013年，地方政府债券发行总额共计3500亿元，其中财政部代理发行地方债2848亿元，6省市(山东、上海、广东、江苏、浙江、深圳)自行发债652亿元。

2014年8月31日，国家发布修订后的《预算法》。其中，第三十五条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”这就表明，地方政府终于拥有了正常的发债权，但是，需“借、用、还”相统一。

5、政策变化二：43号文

为了有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔2014〕43号)》。其主要内容包括，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；赋予地方政府依法适度举债融资权限；推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务；政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。

43号明确了地方投融资平台不再具有政府的融资功能，也就意味着它将无法再获得政府信用或担保及相关的还款承诺，而这些都是地方投融资平台的立身之本。原本政府需要投资建设的基础设施将通过政府发债或PPP模式来融资，从而形成清晰的政府归政府，市场归市场的投融资机制，各自归位，不再交错。

6、产业园区开发融资的新路

产业园区最重要的投资内容是园区内的基础设施建设。投资与需求缺口的矛盾十分突出。在现阶段，园区投资需求主要在于一级开发层面和二级建设层面。前者主要是指现有园区存量土地房产的收储、回购及其改造；后者主要是指提高现在园区用地的开发强度和容积率。

在十八届三中会确定“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革原则及近期发布的多项鼓励社会资本的政策(如《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础〔2014〕981号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意意见》(国发〔2014〕60号))，园区开发可逐步由现有政府主导转向市场主导。对于政府主导开发的园区，在新的政策条件下，园区开发公司无法再继续以原有政府背书的方式，而只能以普通国有企业的身份进行市场融资。

国务院的《若干意见》要求产业园区“创新投融资体制”：继续鼓励政策性银行和开发性金融机构对符合条件的国家级经开区基础设施项目、公用事业项目及产业转型升级发展等方面给予信贷支持。允许符合条件的国家级经开区开发、运营企业依照国家有关规定上市和发行中期票据、短期融资券等债券产品筹集资金。支持国家级经开区同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，探索建立投保贷序时融资安排模式。鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共办“区中园”。当然，政府的财政投入、园区土地出让金和税收的返回、开发银行的政策性贷款和商业银行的商业性贷款及债券仍然是园区开发的主要资金来源。

对于产业园区开发的社会性融资来说，它需要回归融资的本质，即项目的预期收入、现金流、收益(经营所得利润、土地出让金和税收返回、有偿出让冠名权和广告权及特许经营权等无形资源)、周期及风险等。这就要求提高土地的集约利用效率，转变园区的产业发展方式，引入具有更高附加值的产业和企业并提升其能级，提升园区单位用地的产出和效益。以上海市的开发区为例，2013年工业产值强度最高的是上海松江出口加工区，为4363万元/亩，而平均水平只有567万元；利润产出最高的是外高桥保税区，为426万元/亩，而平均水平只有49万元。这说明现有产业园区的提升空间还是非常大。

除常规的融资方式以外，开发区公司已经利用一些近年来已经开始流行的非银行渠道或产品，如信托、保险资金、证券资管、公募基金、商业银行的理财产品、房地产基金等。但是，由于43号文的影响，在去除政府信用之后，园区开发公司的这些融资渠道也将受到影响。

43号文也催生了新的融资方式，主要是，①政府债，由地方政府发行一般债券和专项债券建设没有收益或有一定收益的园区基础设施项目；②通过PPP模式建设有一定收益的园区基础设施。

原先已经在产业园区基础设施建设项目中应用的一些融资方式可能会得到更大范围和规模的应用，如项目融资。项目融资除股东投资和银行贷款以外，主要通过BOT(建设-运营-移交，Build-Operate-Transfer)或BT(建设-移交，Build-Transfer)方式进行社会融资。对于需要专业技术管理或运营的项目，适用于BOT模式，如供水、污水处理厂等；其它的则可以应用BT模式，如道路。

近年来新出现的一些融资方式也可能会得到推广应用。主要包括①融资租赁，由园区开发公司发起设立特定项目公司，吸引社会资本建设基础设施和厂房，开发区或入园企业以租赁方式获得其使用权，并根据开发区的规划安置进园项目；②资产证券化，将开发区的相关固定资产打包，形成特定的资产池，再以资产池为基础发行证券融资。

对于产业园区开发公司来说，新的政策改变了其原有的融资思维和路径，但是这也促使其回归其市场本位，即以自身的优质设施和服务吸引企业入驻，获得收入与盈利，成为具有自身融资能力的主体，从而建立其自我成长机制。只有当园区开发公司能够获得持续而稳定的收益后，它才能获得持续的、多元的组合融资能力，形成资金循环闭环，并推动园区的建设与发展及其转型。