地方政府在招商引资中的定位与职责？

    导读：  目前\,招商引资在我国地方政府已经成为时髦\,许多地方政府纷纷把招商引资与绩效考核挂钩\,招商引资已经成为政府工作的重中之重.其实\,政府招商引资早就有章可循\,并且国内外都不乏成功的先例.而国内最成功……

      一\,地方政府招商引资现象的评析 

      目前\,招商引资在我国地方政府已经成为时髦\,许多地方政府纷纷把招商引资与绩效考核挂钩\,招商引资已经成为政府工作的重中之重.其实\,政府招商引资早就有章可循\,并且国内外都不乏成功的先例.而国内最成功的是"广交会"和厦门"中国投资贸易洽谈会"\,这是我国并称的两大国际招商引资盛会.特别是厦门的招商引资在几年前不过局限在很小范围内\,如今已经扩大为国际范围\,并得到政府的支持.近20年的发展和建设结果显示\,外商投资经济已经成为厦门经济最强劲的增 点\,同时\,厦门市软硬投资环境也全面改善\,招商引资结出了丰硕的果实. 

      政府招商引资虽然有成功的案例\,但是存在的问题不少\,招商引资的效果甚微\,政府的投入和得到的现实回报根本不能匹配.对地方政府来讲\,获得的长期收益更是细微.对外商外企的调查显示\,地方政府招商引资行为对于外商的现实投资决策的影响是微乎其微的\,绝大多数外商投资是受客户关系吸引而来以及由上游或者下游企业介绍带动.然而\,一些政府的招商引资行为却实在令人费解\,他们把招商引资在政府职能中的地位提升到了无以复加的水平\,甚至作出了一些近乎荒唐的决策\,忽视了公共利益和地方的长远利益.具体表现在不惜动用巨额资金\,不惜出让自身利益和公共利益\,不考虑不良资本和不良企业的负外部效应等等.地方政府招商引资带来了许多严重的社会问题. 

      二\,政府行为的合理性与局限性 

      事实告诉我们:地方政府的招商引资行为既可能失败也可能成功.地方政府招商引资的确有其合理性和激励动机. 

      首先\,地方政府有投入到招商引资活动中的激励动机.经济职能日益成为政府职能的重要内容\,经济指标也日益成为衡量政府业绩的重要指标.目前\,招商引资已成为许多地方政府的政绩考核指标.因为\,经济的发展取决于当地市场的繁荣\,企业的兴旺和资金的充足.招商引资可以同时实现政府追求可支配财政收入最大化的目标和垄断租金最大化的目标\,事实上\,招商引资活动结果最大的赢家是地方政府\,并且地方政府可以从中持续获利\,地方政府通过招商引资扩大了财政收入源泉和权力支配的空间.当然\,地方政府所进行的招商引资也会带来公共利益和社会福利的改善\,招商引资可以优化地方的市场结构\,能够在地方的就业\,消费\,教育\,生活等各方面带来明显改善.所以\,这些都成为地方政府介入招商引资这一市场行为的原因\,从中我们也看到政府介入招商引资活动的合理性. 

      其次\,政府行为可以克服部分市场失灵.作为市场主体的个人和企业组织的招商引资既要投入大量成本\,又要承担相当风险.市场主体难以在成本很小的情况下形成构建完善市场体系的一致性\,他们的利益是互相冲突或者不协调的.市场主体自发招商引资的交易成本太高\,而在产权制度不完善的情况下也没有明确的收益预期;同时还会带来负的外部效应\,容易产生难以预测的风险.而即使市场主体有能力进行成功的招商弓惯\,那也是基于其经济人的自利驱动行为\,未必能带来市场整体的完善.另一方面\,社会中介组织如行业协会等在进行招商引资的时候也会产生同样的问题\,尽管相比政府部门他具有严格的成本收益核算体系\,但他所计算的收益也只是局限在他所从事的领域之内.因此\,中介组织也不能代表社会整体利益和公众利益\,况且\,目前我国中介组织的发展还很不充分.完善健康的市场体系不可能自发形成\,市场失灵的存在提供了政府介入市场的依据\,招商引资正是其中的一项工作\,显然政府在经济活动中的视野要比市场主体广阔得多. 

      市场会失灵\,政府同样也会失灵;市场做不到的\,政府未必就能做到.正如前面所描述的现象那样\,政府招商引资失败的案例比比皆是.政府作为招商引资的主体和市场主体相比\,虽然大大减少了交易成本\,但却同时增加了管理成本.市场不能获得的完备信息\,政府也同样不能.更危险的是\,政府行为具有更大的随意性和专制倾向.政府及其官员追求垄断租金最大化的行为带来了许多难以克服的问题\,如官僚作风\,权力滥用\,低效率等.而且\,这种招商引资往往在地方政府的短期行为中偏离了长期的公共利益目标.这种行为的后果往往带来极大的收益风险\,并且很容易破坏市场的正常秩序和发展.  

      三\,政府招商引资的"诺思悖论"及其化解 

       以上的分析恰好验证了"诺思悖论":国家的存在是经济增长的关键\,然而国家又是人为经济衰退的根源(诺思\,1994).这里\,诺思所说的国家和政府是同质的\,我们应把他的国家概念理解为政府. 

      诺思对国家基本特征的描述为:第一\,国家为获得收入\,以提供保护\,公正等社会服务为交换;而提供这种服务\,国家比任何其他组织都具有规模经济优势;第二\,为使国家收入最大化\,作为垄断者的国家总是将选民分为各个集团\,并为每个集团设计产权;第三\,由于总存在能提供同样服务的潜在竞争对手\,国家受制于其选民的机会成本\,即国家的权利并非是不受约束的.对于国家的行为目标\,诺思认为\,国家具有两个基本目的:一是\,界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有权结构)\,这能使统治者租金最大化;二是\,降低交易费用以使社会产出最大化\,从而税收增加\,亦即整个社会福利最大化.第二个目标将导致一系列公共产品或服务的供给\,以便降低界定\,谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用. 

      诺思的国家理论和产权理论很好地解释了"诺思悖论"的原因和制度特征\,同时也给我们提供了关于政府行使招商引资经济职能的制度分析框架.政府在行使招商引资职能时同样会遇到"诺思悖论"\,而借助新制度经济学的理论框架\,我们得以解开这个悖论. 不仅地方政府追求可支配财政收入最大化的目标依赖于企业利润最大化目标的实现\,而且其垄断租金最大化目标的实现也和经济的发展息息相关\,这些都依赖于企业的发展和效益的提高.目前\,我国还处于"政府主导型"经济制度条件下\,地方政府总是努力凭借其行政权力和资源优势助本地企业一臂之力\,从外部吸引稀缺资源\,并帮助推销本地产品或者通过招商引资改变地方市场结构.政府的特征和目标促使其充分利用自身信息\,权力和信誉优势\,以较低的交易成本组织具有规模经济的招商引资活动\,促进市场发展壮大.同时\,地方政府为了在竞争中获胜\,除了要求上级给予优惠政策外\,也具有构建相对有效率产权结构的动机\,期望通过有效的产权保护和建设良好的投资环境吸引资本流入\,通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的利润\,从而也扩大了政府的收益来源.所以\,作为"第一行动集团"的地方政府\,对于促进地方市场发育\,经济发展和社会进步具有积极的作用. 但是\,我们同样看到\,地方政府介入市场的招商引资行为的确也在破坏市场和经济社会.在各种体制不完善尤其公法体系不健全的情况下\,政府招商引资行为带来了一系列复杂的社会问题.同样作为理性经济人的政府官员很容易从自己的利益出发滥用职权随意干预市场秩序或者寻租\,而社会缺乏相应的规约手段对政府行为进行约束.作为市场主体的企业则由于制度约束不够而具有主动接近政府的激励动力\,并期望通过政府的权力\,经济实力和信誉力量扶助企业发展.这也从一定程度上导致不良竞争\,并且往往容易伴随着种种非法的黑箱操作和交易行为.显然\,地方政府在进行招商引资的过程中\,各种短期行为\,官僚行为和非法行为从长远上损害了公共利益和市场的发展. "诺思悖论"的关键在于政府的行为是增加还是损害了市场的功能和作用.

      对于这一问题\,很难给予具有普遍意义的静态解释.政府对市场的作用是阶段性的\,动态的\,而招商引资是否是政府职能的问题也同样如此.如果一定要给出结论\,那么必须引入另一个约束条件\,那就是市场环境.当然\,这个环境包括法律法规\,政策\,文化等软环境以及地理环境\,基础设施等硬环境.而市场环境正是化解"诺思悖论"的关键变量\,他又和现阶段在我国地方经济发展中起主导作用的政府紧密相关. 通过对招商引资成功案例的考察可以发现\,良好的市场环境是一个重要条件\,只有在此基础上政府才能利用自身优势创造招商引资的契机\,而市场所需要的良好环境的建设正是政府的职责和功能.因此\,政府首先要做的应当是提供市场建设所必需的各种公共设施\,法律规范\,保障体系\,教育体系和协调机制等市场环境.当各种健全的基础设施\,社会体制和产权规则建立起来后\,市场就可以在政府的推动下充分发展起来.并且由于产权的明确和规约制度的形成.寻租活动的成本大到使寻租者望而却步\,于是整个社会效率和效益都将大大提高. 美国是最好的例子\,它可以说具备了世界上最完善的市场环境\,而这正是吸引外商外资的根本原因.我国厦门能有今天的外资规模和经济实力\,全在于厦门市政府第一阶段的努力.特区政府致力于改善软硬投资环境是最重要的因素\,几十年的市场建设和政府公共服务的态度及能力赢得了外商的信任.相反\,没有这一基础和这一阶段的努力\,地方政府就很难进行招商引资\,并且也不应该招商引资.因此\,尤其是我国内地欠发达地区的政府目前其主要职能还应当聚焦在服务职能和保障职能\,提供完善的公共物品和服务才是政府工作的重点\,而不应该跨越这一步去做力所难及的事\,要为地方的公共利益和长远利益负责.当然\,在我国市场和配套设施比较发达的地区\,政府就可以主动升级优化市场结构\,在综合平衡考虑社会和市场需要以及公共利益的基础上组织招商引资\,以促进竞争\,提高市场活力\,同时对自身进行包装和宣传\,从而实现政府和公共利益的一致性目标. 

      几年前\,江苏省常州市政府在美国举办了一次招商引资会\,与会的商人纷纷向政府代表团谈了他们在常州投资的不愉快遭遇\,对常州市的硬环境和软环境提了不少批评意见\,招商会变成了意见会.常州市政府代表团回国后\,吸取外商的意见\,实现了工作任务的重点转移\,由过去直接抓经济转变为主要提供公共服务\,搞好本市软硬环境的建设\,特别是软环境的建设\,其核心是依法行政.随着常州市软硬环境的改善\,大量的外商来常州投资创业\,近年来累计利用外资已达到15 亿美元\,而且大多数投资都得到了很好的回报.几年后\,常州市举行了一次向外商征集意见的座谈会\,结果意见会变成了招商会\,成为进一步扩大投资合作的盛会.常州市政府招商引资的案例反映了地方政府行使经济职能的制度演变过程\,而这种过程正是对于本文所讨论招商引资与地方政府职能问题的生动解答. 

      四\,结论与思考:政府应该做什么 

      运用诺思的制度分析框架对我国地方政府从事招商引资的行为进行分析的结论是:招商引资的确是地方政府进行经济管理的重要职能\,他对经济发展和公共利益的改进起关键作用;但是地方政府在从事招商引资工作时应该始终有这样的意识或者必须经过这样的阶段\,那就是提供优良的公共服务和推进法治建设. 这里的招商引资必须作两种理解\,分别是狭义上的政府直接干预市场的经济行为\,以及广义上的包括政府为招商引资提供公共服务和制度环境的一切活动.作这样的理解是必要的\,它将原来的问题推向更深层次的思考:政府在经济发展中究竟应该做什么？目前\,世界各国政府的经济职能都在增强\,即使是市场体系很完善的欧美国家也是如此.我国政府也不例外\,另一个问题在于我国的社会中介组织作为第三部门还没有发育成熟.所以\,政府的经济职能和作用应该增强\,但职能行使的方式则应该转变\,政府角色应该准确定位.正如哈佛大学肯尼迪政府学院教授托尼?赛奇指出的那样:政府能力的增强是市场有效运转的必要条件\,但政府不能过于直接干预那些最好留给市场或市民社会的领域\,而应该集中关注那些能提供附加价值的关键领域. 

      招商引资正是这样的关键领域\,它能带来很高的附加价值\,应当受到政府的关注.狭义理解的招商引资政府必须慎重\,不可任意干预\,也不能放任自流.招商引资应是政府宏观经济管理的结果\,而不是相反;政府必须根据市场和公共利益的需要进行决策\,而不能通过招商引资直接乃至任意干预市场.地方政府应该在经济发展中起重要作用\,但其作用必须始终基于匡正市场失灵的理由.广义理解的招商引资则应加强\,具体就是致力于提供优良的公共服务和推进法治建设.只有这样\,我们的政府才能成为"有限的和有效的政府"(钱颖一\,2000). 提供优良的公共服务\,要求政府着眼于提高不可移动的生产要素的质量\,如政府管理水平\,劳动力知识水平\,行政制度等\,以带动可移动的生产要素的投入.这是为招商引资提供良好的外部环境\,只要市场环境完善了\,不论是资金还是人才都会很容易被吸引而来. 法治建设需要政府大力推进私法和公法体系的完善\,尤其要突出公法建设.公法主要是对政府行为的约束\,这在市场经济发展中容易被忽视.但制约政府行为是法治的一个重要经济目标\,"法治是建立现代市场经济体制的制度基础".目前\,在政府经济职能普遍加强的情况下\,完善的公法体系是健康的市场发展所必需的\,它为政府行为提供了准则和规范.