“19+2”：“十三五”时期新型城镇化的战略框架

　　作者：上海交通大学城市科学研究院院长、首 席专家，光明日报城乡调查研究中心副主任，国家“十三五”规划专家委员会委员 刘士林

　　2016年3月5日，十二届全国人大四次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出：在“十三五”时期要规划建设19个城市群，外加拉萨和喀什两个城市圈。城市圈也叫都市圈，系此次政府工作报告中首 次提出，主要是由于这两个城市周边城市稀疏，不符合城市群对城市层级和分工体系的要求。但作为一种旨在带动城市、区县、乡镇组团发展的战略规划，也不妨把它们看作是城市群的变体。至此，以“19+2”为总体框架的“十三五”时期城市群框架，在业界的讨论声中水落石出。

　　城市群规划建设是一个涉及到亿万人利益和命运的现实进程。一个时期以来，在城市化水平仍不算高、大都市与城市群发育不足的中国，为什么要提出、规划和建设城市群？

　　从改革开放之初的1978年到2005年城市群概念首 次进入国家战略框架，在中国城市化发展道路上，一直存在着两种理论声音和两条发展路线的斗争。一是以复书章的超微型城市论和费孝通的微小城市论为理论代表，以1989年国务院制定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”（俗称“三句话方针”）为方针政策，大都市和城市群基本上被排斥在外。二是以千年之交为界标——这一年中国城市化水平达到36.09%，人均国民生产总值超过800美元，中国城市化驶上快车道。在理论上以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首 次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为代表，在现实中以2004年全国183个城市提出建设“国际化大都市”为代表，走“大都市”发展道路的呼声一浪高过一浪。

　　但这两种道路各有偏颇。如果说，走小城市发展道路的主要问题是把“大都市”与“小城市”发展对立起来，他们不了解大都市代表着全球城市发展的主流和趋势，已成为决定自然环境和社会结构变化的核心机制与主要力量，也看不到当今世界国家间的竞争正演化为“大都市”的实力比拼，“大都市强则国家强，大都市弱则国家弱”，属于城市化的“穷过渡”思维。那么也不妨说，大都市作为工业文明背景下“单体城市”发展模式的代表，如同以“他人就是地狱”为生存哲学的西方现代人一样，它把城市看作“孤立的存在”，只关心“自己”并“以邻为壑”，加剧了城市之间的“同质竞争”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置，也使自身深陷于不可持续的巨大困境中。

　　与单体城市不同，城市群的发展目标是建构良好的分工体系和层级关系，有助于解决大城市与中小城市、城市与农村在工业化和城市化进程中不断激化的对立和冲突。基于此，20世纪60年代以来，在形态上具有“组团发展”特征、在机制上形成“共生互动”的“城市群”，逐渐成为当今世界城市化和区域发展的主流趋势。在国内，2005年《中央关于制定十一五规划的建议》首 次提出“城市群”概念，明确要求“以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。不是小城市，也不是大都市，而是更具有包容性和协调性城市群，成为我国新型城镇化的“主体形态”。

　　从《国家“十一五”规划纲要》首 次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”，再到“十三五”时期“19+2”的城市群总体框架，关于我国城市群要不要建、建多少、如何建、先建谁后建谁、什么时间建到什么程度等一直争论不休问题终于尘埃落定，这不仅明确了未来五年我国新型城镇化的战略框架，也大体勾勒出第一个百年目标期内我国城市建设的基本风貌。