中国产业园区PPP模式发展探索

一、中国园区PPP模式解读

传统模式：完全政府操控模式

特点：政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运营

传统模式：新加坡裕廊模式

特点：政企分开，国有平台公司运营管理，相对市场化运作

传统模式：二级开发运营模式

特点：完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制

创新模式1：BOT向PPP过渡模式

特点：政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，更加市场化操作

创新模式2：PPP模式

特点：政企契约式合作，捆绑运营，收益共享

二、产业园区需要PPP模式的原因

首先，产业园区最适合以PPP模式来运作，主要有以下几个原因：

1、产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性;

2、产业园区总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平不高;

3、过往政府重资产、大投入、高优惠、行政化的运营效果逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会资本力量的进入。

那么，为什么说PPP模式的出现对于中国式产业园区是一个巨大的福音呢?

PPP模式，其实是解决了以往部分质疑，认为中国产业地产是一种畸形的产物，是中国国有土地制度、财政制度和政绩思想下的一种怪胎。园区的产业集聚本应该是政府的分内之事，具有强烈的公共产品和公共服务属性，但政府缺乏经验、能力和实力，只好让渡给市场来解决。

在这种怪异的框架下，政府和企业往往是一种囚徒博弈的关系：

政府希望最大化地解决GDP、税收、就业等问题，见效越快越好，持续越长越好，而企业则希望最大化地盈利，赚钱越快越好，持续越长越好。实际上，如果解决得当，在合适的时间段与激励机制下，双方的利益诉求是可以一致的，但是很多时候，政府急于求成，求全责备，企业短视逐利，舍本逐末，最终导致了博弈关系中最坏的结果——园区运营远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，形成巨大的资源浪费和负面效应。

所以说，一直以来，中国的产业园区存在这样一个棘手的问题，就是园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时就无人问津。究其原因就在于缺乏一个政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚，也缺乏激励。短期开发有利可图，长期运营缺乏资金支撑，成为一个难以解开的死结。

而一旦将园区运营纳入了25年以上的PPP框架中之后，就建立了一种长效均衡机制来有效解决这种囚徒博弈的困境，让短期一口气赚到的钱摊到几十年的时间里，让政府和社会资本都不会将目光局限在一城一池的短期利益之上，企业很难短期逐利，政府也很难要求短期的速效政绩。

这样一来，随着双方的利益诉求捆绑在一起，趋于一致，就能够各显其能，勠力同心于产业园区的整个生命周期之中，着眼于长远的规划和稳定的运营，从开发到招商到城市与产业运营，制造多个发力点。

一旦这种长期均衡的发展机制建立起来，无疑会使得多方(区域、政府、企业、产业)共赢获益，我们也能够看到更多良性运行的新型园区，这才真正符合新型城镇化和产业地产的本质含义。

三、园区PPP的整体运作模式

投资人或投资人组建的联合体(按需求整合相关企业)，参与政府组织的投资人(合作伙伴)招标投标，中标后与政府共同组建项目公司，项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据产业定位，对区域实施整体策划、规划、设计，并成立相应的开发分公司或部门，针对各项具体的开发内容实施投资开发、招商、运营，打造一个区域内的产业园区，使区域内相关产业从无到有、从零散到聚集，从初级到成熟，从而实现区域整体价值的提升、区域地块及物业的升值，区域产业的集聚与提升，而投资人则从各级开发运营中获得相应的利润。

当然，这是一种标准式的流程，其中很多细节也可以有所变化。

同时，财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》中已经有了明确阐述，社会资本参与PPP时获得收益的三种方式途径：一是由政府付费;二是向适用公共产品或服务的用户收费，也就是“使用者付费”;三是可行性缺口补助，包括与合作项目相关的其他配套开发经营权益等。

这里面或许会让不少人进入一个误区，以为这是否意味着可以让社会资本方进行房地产开发来补足收益呢?这显然是一个错误的认知。

我们认为，如果放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，是可以将一些与PPP项目相关的公用物业(如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业等)的开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡的形式进行，但这绝不能简单等同于可以进行传统意义上的房地产开发，或者在很多地区存在的那种擦边球情况。

四、园区PPP的赢利点

园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，是一个短、中、长期结合的投资组合，上述各阶段的利润来源能为项目带来持续稳定的现金流。

需要特别强调的是，这些赢利点，也可能是影响PPP签订时物有所值评价的定量评估时的关键因素。不过，由于园区并非高速公路、污水厂这样传统可凭经验模拟估算的基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定函数的综合作用下，准确的定量评估几乎很难做到，因此短期来看，定性的物有所值评价更适合于园区PPP的情况。

五、园区PPP的成功条件

一般来说，好的园区PPP项目，主要取决于两个条件：

一是必须要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源的浪费，这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础;

二是要看政府的支付意愿和支付能力，以及相应的法律法规保障，以提高违约成本，降低违约可能。比如中信汕头滨海新城PPP项目，汕头市濠江区还争取到了地级市的管理权限，区级政府可以行使地级市的管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP的实施有巨大的裨益。

六、进行PPP模式时应当注意的几个要点

在这里特别需要强调的是政府在与社会资本合作时要注意的一些要点。

一是必须建立起长期共识共赢的心态，在专业能力方面充分尊重社会资本，把这种共识和尊重写进合同当中，给予社会资本足够的话语权保障;

二是机制和法律的保障，这对于相对弱势的社会资本而言也十分重要。比如我们上文所述的中信汕头滨海新城PPP。获得了两级人大的立法通过，具有双保险的效果，无论政府环节和人事变动都不会波及于此;

三是一开始就要有一种公平、合理、透明的审核机制。我们以一种叫做“浮动性轻资产运营式PPP收益框架”为例，社会资本运营方与政府合资成立基于轻资产的园区运营公司，政府会在年初从财政拨款中打入一笔资金作为运营团队的启动资金，年底时政府会更根据整个园区运营状况、体系搭建等进行综合性打分，如果打分低于1，则根据不足的比例进行资金返还，如果打分高于1，则根据超出部分进行奖励补贴。相对来讲，这种机制可能是一种更为均衡合理的审核方式;

四是评估机制方面需要革新。很多地方政府在选择PPP合作方时更看重的是资产规模和资金实力等，但涉及到园区PPP，应该更看重的是轻资产运营能力。在园区运营中，社会资本应该是一个具备平台链接能力和产业生成能力的规划方案提供者，负责建立一个端口，引入包括产业投资方、孵化运营方、二级开发商等优秀合作者组成联合舰队，也就是所谓的“插线板工程”。这个新型工程方的资质如何评估，政府需要有一种全新的机制来应对。

五是角色权益和产业基础设施等的提前界定，这些对于降低后期成本、提升合作效益等也非常重要。

七、园区PPP的退出模式

一是股权转让，直接将项目转让给有意向的专业公司经营;

二是利用房地产信托投资基金(REITS)等资本运作的手段，将持有物业资产证券化，从而实现实质上的退出;

三是持有同类物业整体打包上市，实现实质上的退出。后两种办法在国外的PPP投资项目中被普遍采用。