减去征地拆迁，地方政府年均赚6千亿“土地利润”

       从1999年至2015年\,这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代\,全国土地出让收入总额约27.29万亿元\,年均1.6万亿元。

       不过\,这些钱也不全是地方政府的收入\,现行土地出让收入为“毛收入”\,包含征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等\,这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本。

       如果减去这些成本\,能否算一算地方政府能够到手的“土地利润”到底有多少?

       笔者查阅大量资料后统计出\,自2003年的1799.1 亿元到2014年的 8988亿元\, 这12年间地方政府获得的土地出让纯收益约为70433亿元\,年均5869亿元。

       而从2003年到2014年\,这期间的土地出让总收入约为23.55万亿元\,总体来看\,这12年间土地出让纯收益占到总收入的29.9%。

       官方说法与民间研究

       虽然有不少学者和业界人士对土地财政诟病已久\,但民间有关土地出让纯收入问题的研究却很少见。其中一个主要原因是官方较少公布这些数据\,只能从各类材料中抽丝拔茧方能窥见一斑。

       对于土地纯收益的比重问题\,官方有过说法也曾提供过数据。

       2012年11月28日 《人民日报》上\,曾刊登了时任财政部副部长王保安的署名文章《开创财政理论发展新局面》\,文章中称:土地出让纯收益占出让收入还不到1/3\,不到地方可用财力的一成。简单地提“土地财政”\,既不客观\,也不科学\,还容易误导决策。

       2016年8月\,王保安因严重违纪被开除党籍和公职。

财政部在《2014年全国土地出让收支情况》曾推算\,此类成本性开支大约占土地出让收入的八成左右。如2014年\,扣除成本性支出后\,当年形成的土地出让收益为8987.93亿元\,同比增长13.3%\,占全国土地出让收入20.9%。

       据此计算\,2014年我国地方财政收入为75860亿元\,土地出让纯收益占地方财政收入的比例约为11.8%。

       《中国国土资源年鉴》中曾提供过2003年至2008年间地方政府的土地纯收益\,但在2009年后这一数据便不再涉及。

       这一做法也造成了近年来官方数据的缺失\,客观上对土地财政问题的研究制造了障碍。

       不过\,也有民间学者进行过对相关官方数据进行过简单测算。

北京工商大学经济学院副院长徐振宇2013年曾在一篇文章中提及一组数据\,得出了2008至2012年五年间\,地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元的结论。

       据其测算\,土地出让纯收入占地方财政收入比重\,除了2012年为9.49%外\,其他年份超过了两位数\,最高的2010年超过了38%。

       就其数据来源问题\,徐振宇在接受《第一财经日报》采访时曾表示\,其数据来源于历年财政预算执行报告、国土资源部官方网站及《中国统计摘要(2012)》。

       不过\,上述几个来源并没有“土地出让纯收入”这个数据\,他是根据相关计算得出的\,即用土地出让总收入减去土地出让收入支出总数。

       卖地不仅是为了赚土地钱

       徐振宇认为\,如果仅仅衡量土地出让总收入\,政府的确获得了巨额收益。但由于没有考虑与土地有关的种种支出(尤其是征地和拆迁补偿支出)\,从而严重高估了政府从土地出让中获得的真实收入并夸大了“土地财政”对地方政府的意义。只有在剔除了土地交易的全部成本之后\,土地的净收益才是地方政府可支配的部分。

       一旦考虑了成本性支出后\,国家土地出让纯收入占全国财政收入和地方财政收入的比重\,必然出现重大缩水。即便是在比例最高的2010年\,土地出让纯收入占全国财政收入和地方财政收入的比重也分别只有18.91%和38.69%\,2011年则迅速下降到6.92%和13.67%(甚至低于2008年的水平)\,2012年则进一步降低到4.95%和9.49%。

       他认为\,之所以会出现土地出让纯收入的不断下降\,除了地方政府为防止资金过多上缴给上级政府而开始有意识地“打埋伏”的考虑之外\,另一个非常重要的因素是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻实施\,以及农村居民维权意识的不断增长\,“钉子户”的极端反抗和种种群体性事件\,地方政府被迫提高了征地和拆迁补偿标准\,导致政府从国有土地出让中的纯收入(扣除了土地补偿性支出后的收入)近年来出现迅速降低。

       虽然政府土地出让纯收入近年来进一步降低\,但地方政府仍然热衷于土地收储。在土地财政的运作模式下\,通过土地出让直接赚钱是一个因素\,另外借此搭建投融资平台也是地方政府重点所在。

       地方通过国土部门收储大量土地\,做大土地出让市场\,可以借此做大城市投融资平台(可抵押的土地增多)\,增加对城市基础设施建设的投资\,此外\,商业用地出让增多\,房地产市场规模也会随之变大\,附带而来的税收也会增加。

       《2015年中国国土资源公报》显示\,截至2015年底\,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷\,抵押贷款总额11.33万亿元\,同比分别增长8.8%和19.1%。